食用农产品销售市场监管亟待强化

当下，食用农产品销售市场监管主要依赖销售主渠道的市场开办者履行场所管理主体责任、销售者履行质量安全第一责任、地方政府履行属地监管责任，调研发现，各方责任履行尚不到位，集中表现为：

一、市场开办者履行主体责任能力不足

市场开办者依法负有管理场内食用农产品销售者及在售品质量安全等场内管理主体责任，但履行状况堪忧。一是市场规划起点低。江苏2415家农贸市场中，普遍未遵循服务建成地区2万~2.5万居住人口、服务半径500~800米、商业用房面积不低于500平方米等市场规划与建设标准。二是运营管理不稳定。开发商配套建市场目的多半是便于商品房销售，商品房一旦售完多半拍手走人，约60%市场由个人承包经营，转租周期普遍在3年以内，农贸市场公益属性难以保证。三是设施设备更新难。频繁变动的运营管理方在基础设施设备上普遍投入不足，市场开办者销售和贮存食用农产品的环境、设施、设备等难以符合质量安全要求。四是专业人才缺乏。频繁变动的运营管理方同样不愿在配备专职或兼职食品安全管理、专业技术人员等方面投入，规范检查职责履行流于形式。

二、生产经营者履行第一责任能力不足

生产经营者应依法对所售食用农产品质量安全负第一责任，但在实际生活中食用农产品质量安全源头管理状况堪忧。一是经营主体小而散。98%以上生产者是农民自然人，95%以上销售者系个体工商户，普遍不具备与所售食用农产品相适应的场所、设备或设施。二是安全意识待提升。超过50%生产者不知国家禁止使用农药、有毒有害化学物质品类及含量标准，约70%销售者采购食用农产品时不按规定查验相关证明材料、如实标注相关信息、建立进货查验记录制度并保存6个月以上。三是质量标准待完善。经营者普遍反映《食品中农药最大残留限量》所列的387种农药在284类食用农产品中的3650项限量指标难以理解和执行，经常被“豆芽属于农产品还是食品”“西洋参片是食用农产品还是中药饮片”等问题所困扰，如果归入食品，则违法处罚5万元起步，如果归入食用农产品，则2000元起步。四是准入把关不严。市场开办者为多收租金，对各类生产经营者及食用农产品普遍来者不拒，签订质量安全协议、履行入场安全报告、问题产品全链溯源等制度执行形同虚设。

三、地方政府履行属地综合监管能力不足

党和国家明确了食用农产品安全监管党政同责及最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责要求，但地方政府及其职能部门属地监管职责履行不到位现象仍较突出。一是对新兴业态监管介入不够。食用农产品会员制销售、网红式直销、订单制流通、定点式配送、广告制营销、专卖制行销等新兴业态监管普遍处于真空状态，存在安全风险。二是监管统筹力度不大。普遍存在农业农村部门管生产流通、市场监管部门管市场销售、商务部门管市场建设等割裂式分段监管思维，对销售质量问题源头在生产环节、生产问题源头在标准缺失和诚信不足等问题统筹不够，部门联动监管乏力。三是基层监管力量不足。机构改革后原食品药监人员90%以上留在县级以上机关，平均每个基层市场监管所从事农产品专业监管不足1人。四是执法与司法冲突待破解。《食品安全法》规定违法行为处罚5万元起步（即使仅销售一块过期面包），否则职能部门将因渎职被追责，而当事人一旦上诉至法院，法院往往根据《行政处罚法》过罚相当原则裁定撤销处罚，职能部门及办案人同样会因行政败诉被追责。

为此，建议：

一、优化顶层设计，保障农产品销售市场高水平监管

优化法律法规体系，妥善解决如同一产品危害后果相同但归入食品违法处罚5万元起步、归入农产品处罚2千元起步等罚则差异过大等问题。优化技术标准体系，尽可能地用通俗易懂的语言修订和完善现行标准，让普通生产经营者、市场开办者便于理解而乐于执行。优化监管权责体系，逐步扩大食用农产品“双随机、一公开”监管覆盖面，纳入随机抽查的实施“尽职照单免责”。

二、细化监管分类，引导农产品销售市场高水平监管

细化品类表述，出台更具体的食用农产品目录，避免“豆芽属农产品还是食品”等模糊概念。细化业态分类，尽快制定会员制、网红式、订单制等农产品新兴市场业态监管办法，保证质量安全监管无死角。细化处罚标准，妥善化解食品违法案件行政部门处罚5万元起步、低于5万元即为渎职，而一经上诉则普遍裁定撤销行政处罚、执法机关常因败诉被问责等严格执法与公正司法的现实冲突。

三、强化能力建设，支撑农产品销售市场高水平监管

强化市场开办者与经营者能力建设，商务部门牵头强化开办者资质培训，市场监管部门实施违法行为和市场风险处置，农业农村部门常态进场监测检查，强化多环节多部门联动监管，形成监管合力，保证市场开办者与市场经营者充分履行义务。强化职能部门监管能力建设，统筹解决基层食品、农产品专业监管编制不足与人才配备问题，制度化开展业务培训与资质考核。强化地方政府综合统筹能力建设，把农产品安全纳入食品安全党政同责范畴，将“四个最严”监管纳入地方发展综合考核体系。