发展内河航运　　构筑绿色交通

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　　　　　　　　　　　　　　　民革江苏省委调研处
　　
　　江苏濒江临海，境内河网纵横，湖泊棋布。全省拥有内陆水域面积1.73万平方公里，有天然河流和人工河流2900多条，湖泊近300个，具有发展水运的先天优势。至2005年底，江苏全省拥有内河航道2.48万公里，船闸100座，拥有生产性舶位9200多个，其中内河泊位9100多个，拥有营运船舶5.12万艘，计1056万载重吨，其中内河营运船舶5.04万艘，738万载重吨。

　　江苏是制造业大省，又是资源小省，原材料、市场两头在外。每年有大量煤炭、石油、钢铁和各类建材以及制成品，要输入或运出，这些物资60-80%由水运承担。江苏经济结构这一特点，为水运特别是内河航运提供了广阔的市场空间。

　　水运有着铁路、公路等无可比拟的巨大优势。成本低：按2005年运费计算，内河航运每吨公里的运费约相当于铁路的1/3和高速公路的1/6；占地少：按同等通过能力计算，水运占地仅为铁路的50%和高速公路的15%左右；能耗低：平原地区内河航运每单位动力的运能可达铁路的3倍左右，公路的30倍左右，每吨公里的油耗仅为铁路的54.2%，公路的8.7%；污染轻：内河运输造成的污染仅为铁路的1/3，公路的1/15。水运的这些优点，特别适合运量大、运距长等大宗货物的运输，对制造业发达，而能源、原材料和销售市场两头在外的江苏企业保持强势竞争力的意义巨大。

　　然而，我省内河航运基础设施建设落后，内河航运的优势远没有发挥，现状及建设情况难以令人满意。我省在公路、铁路、水运三大运输方式中，公路一枝独秀，高速公路网基本建成，2006年基本实现了“村村通”。而适于长途、大宗货物运输的铁路和水运却相对落后，铁路还未成网，水运虽资源丰富，但未形成通畅的高等级航道网，成为至今仍制约经济发展的少数基础设施之一。国内外经验表明，千吨级航道在航运能力、节能节地、节约成本等经济技术指标上表现最优，而我省许多内河航道处于自然状态，航道等级低，设施陈旧，可通500吨以上机动船的4级以上航道仅1800多公里，可通50吨以上机动船的等级航道也仅7600公里，分别占航道总里程的7%和31%，低于全国12%和49%的平均水平，也低于浙江11%和51%、广东9%和36%的比例。干线航道和重点船闸呈饱和状态，船舶航速慢，堵航事件时常发生，严重影响沿线企业的经营活动，甚至危及电煤供应，也严重损毁航运设施。

　　我省内河航运远不能适应经济发展的需要，究其原因，主要有以下几个方面：

　　（一）重视不够，投资不足。由于内河航道一般是利用原有河道，投资整治后很难形成形像工程，政绩不明显，地方领导往往对航道整治工程兴趣不大，支持力度不够，地方配套资金也难以落实。长期以来，我省内河航道建设投资呈下降趋势。内河航道整治累计投资占公路、水运总投资的比重，“八五”期间为6.6%，“九五”为3.6%，“十五”仅2.3%。“十五”期间，全省内河航道整治累计投资38.19亿元，仅完成同期规划投资额的40%，投资总额虽高于广东、浙江、上海，但每公里航道投资仅为上述三省市的84%、52%和45%。

　　（二）规划不衔接。我省虽已出台了《江苏干线航道网规划》，但地方低等级航道网规划尚未编制，全国航道网规划还未通过国家审批。省干线航道规划与水利、城建、林业、水产养殖业、旅游业等产业规划有不衔接之处；与国土、环保等部门配合也有待改善，在工程效果、环境质量、资金使用、综合效益等方面无法达到最佳；与其他交通运输方式规划也有不衔接之处，内河航运规划滞后于公路、铁路和港口建设，有些公路、铁路桥梁建成之日即成碍航建筑，形成不必要的浪费。

　　（三）技术不先进。内河航运体系未能形成网络化，船舶和航运设施标准低，船舶专业化、大型化水平不高，航道信号系统和航运调度、管理系统的信息化水平较低，集装箱航运设施和航线较少。

　　（四）法规不健全。有些法规与当前情况已不相适应，各部门在贯彻不同法规时的理解也有不一致之处，往往在执法中产生一些混乱。

　　（五）部门之间协调不够。在交通和水利等部门之间有时因为管理权限范围边界不清，产生管理重叠和执法空白同时存在的情况，在航道、运管、海事等执法主体之间也存在交叉管理现象。

　　在贯彻落实科学发展观，“全面达小康，建设新江苏”、“又好又快”实现“两个率先”奋斗目标的大背景下，内河航运具有突出优势。为加快内河航运的发展，构筑江苏绿色交通体系，我们建议：

　　（一）明确考核指标。为使各级政府高度重视内河航道的整治与建设，共同推进内河航运事业的发展，省委、省政府除确定发展目标外，在干部评价考核上应有明确导向，在现有小康指标之外，设置由环境修复、航道整治、水利工程建设等内容构成的国土综合整治指标，作为考核地方领导干部政绩的依据。

　　（二）统筹规划。建立统筹各行业规划并制定综合规划的机制。首先，要做好与全国、长三角干线航道网规划和地方支线航道规划的衔接；其次，要实现省内各种交通方式规划的衔接，将各种运输方式作为一个有机整体，运力建设要与货源数量及流向相匹配，通过建设综合运输枢纽，实现内河航运与其他运输方式的无缝对接和零距离换载；再次，要实现内河航道与国土、水利、农林、城建、旅游、环保等各部门规划的衔接与统筹，互相派员参与规划制定，避免部门规划相互冲突、重叠；最后，在各部门规划基础上，编制综合国土整治规划。

　　（三）建立协调机制。内河航运的航道建设、管理和船舶、运输管理分属多个机构，内河航运和水利等部门分别管理着与水有关的各项业务，在履行管理职责、实施各项工程时往往出现互不通气、各行其是的情况，因此，必须制定一套制度进行规范协调。首先，要实现部门协调制度化，实行相关部门定期和重大事项联席办公制度，及时沟通信息，协同动作，减少混乱和浪费；其次，可实行省分管领导一元化，减少协调环节，提高协调效率，最终实现涉水业务归入一个部门管理，彻底解决各项管理职能协调难问题；最后，各相关部门要将列入《江苏干线航道网规划》的航运基础设施建设项目自动作为省重点工程项目，通力协作，全力支持。

　　（四）规范筹资渠道，加大投资力度。我省制定出台的《江苏干线航道网规划》，规划到2020年建成3455公里的高等级内河航道干线网，概算静态投资约540亿元，平均每年投资36亿元。然而，从以往规划的实施情况看，不能盲目乐观。“十五”期间，内河航道整治投资仅完成规划投资的40%就是证明。为确保规划的实施、投资的落实，建议实现筹资渠道制度化、法制化。在省财政预算中，单列内河航道建设资金科目，数额可以为地方一般财政收入的1%或每年新增地方一般预算收入的5%。对苏北市县航道整治工程用于征地、拆迁补偿的地方配套资金实行省财政补贴，列入省财政对苏北财政转移支付资金盘子。继续利用“省重点工程建设资金”补充内河航道整治工程，主要用于碍航公路、铁路桥梁的改造。可以实行财政担保融资和发行公司债，由省政府用财政收入或公路收费权作担保，向国内外金融组织和外国政府寻求贷款，或由省政府授权的内河航道建设筹资法人向社会发行公司债，满足近期资金需要。参照农村公路建设资金的筹集办法，可在高速公路收费中提取一定比例的附加，或在农村公路建设高潮过去后，将这笔资金转作内河航道整治之用。还可利用国债资金和世行及外国政府贷款。各项资金要按照资源优化配置原则，设立综合交通统一筹资平台，通盘考虑水运、铁路、公路、航空建设资金的筹集、使用。

　　（五）完善法规政策。除推动国家“航道法”尽早颁布实施外，江苏要全面清理与水运相关的各类政策法规文件，将各种文件规定不一致、不符合发展现状的内容加以调整，加快推动《江苏省内河航道管理条例》等地方立法文件的颁布实施，以利规范航道建设、管理及航运市场秩序。
　　
　　上述政策的实施需要一个过程，为尽快发挥内河航运的优势，建议尽快实行以下政策：

　　第一，加快技术更新步伐。统一船型标准，要求新造和引进船舶必须达标才可准予运营；船载设备和信息通讯设备也必须统一标准。对航运企业淘汰老旧船舶、改用标准新船型和在船上安装先进通讯设备的，要给予财政补助，促进航运业的技术进步。

　　第二，依法规范管理内河航运市场。对未经批准乱建内河码头驳岸、船舶跨省登记、船舶吨位登记不实、船舶超载运输、船员无证上岗、偷逃税费等违法行为要依法查处，坚决纠正。同时，引导航运企业和船民成立行业协会，实行行业自律，规范航运市场，抑制行业内恶性竞争、无序竞争，维护业内企业和船民的利益。

　　第三，减轻航运企业税费负担。要考虑航运业竞争激烈、航运企业微利无利、船民多为弱势群体、江苏经济对内河航运有较高的依赖程度、船闸分别由交通和水利部门管理且收费办法及标准不统一等情况，省政府要尽快制定统一的过闸费、航养费征收办法，收费标准要略低于周边省市，其他面向航运企业和船户的税费要从低收取。

　　第四，强化航道管理。交通与水利部门要协调一致，严格禁止任意使用航道岸线，对损坏岸线的要责令赔偿。

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